國際金融監(jiān)管規(guī)則演變呈現(xiàn)新特征

本輪金融危機后，德法兩國主導的歐盟在巴塞爾委員會話語權日益提升，發(fā)展中國家也迅速崛起，嚴重危及了美國原有領先地位；面對內外交困，美國改變策略，開始實施第四輪金融監(jiān)管規(guī)則的演變；面對新一輪國際金融監(jiān)管規(guī)則的重塑，我國既無法回避和反對，又不能完全亦步亦趨，唯一的辦法是充分利用各類資源和平臺，尋求破局之策。

國際金融監(jiān)管規(guī)則的制定與演變，歷來是西方國家輸出其政策主張的一種方式，也是金融強國博弈的重地。金融危機以來，國際金融監(jiān)管迎來了新一輪博弈與演變。如何在“防范國內金融風險與保持國際競爭力”之間平衡，不僅是西方國家推動新一輪金融監(jiān)管改革的原動力，也是發(fā)展中國家的長期戰(zhàn)略問題。只有準確把握危機后國際金融監(jiān)管演變的新特點，才能制定出適合中國利益的金融監(jiān)管體系。

歷次國際金融監(jiān)管規(guī)則演變的本質

歷史上，西方國家曾經推動過三輪金融監(jiān)管規(guī)則的改革，其本質是：世界主要金融強國通過“上傳國內規(guī)則，推動國內和國際并行改革”，以達到既能最小化其監(jiān)管改革的成本，又避免使其陷入不利國際競爭地位的目的。

第一輪：20世紀80年代，美英與日德博弈，美英聯(lián)手推出“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”。上世紀80年代，美國金融業(yè)的全球領先地位受到了日德兩國的挑戰(zhàn)。拉美危機爆發(fā)后，美國國內加大了對銀行資本金監(jiān)管。但過嚴的監(jiān)管會導致本國銀行國際競爭力的削弱，為了避免這種情況，里根政府決定利用美國的政治地位，在全球范圍內推行統(tǒng)一的銀行業(yè)監(jiān)管標準。美國與英國結盟，迫使日德妥協(xié)，加入“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”（下稱巴Ⅰ）。巴Ⅰ實施后，美國銀行業(yè)逐步走出低迷，實現(xiàn)了對日德同業(yè)的趕超。

第二輪：20世紀90年代，美英與德國等歐洲國家博弈，美英聯(lián)手推出“巴塞爾協(xié)議Ⅱ+金融自由化理念”。上個世紀90年代，國際上爆發(fā)一系列金融危機，美國再次面臨既要給金融創(chuàng)新這匹“烈馬”套上韁繩，又不能令本國金融機構失去活力的難題。基于同樣的邏輯，美國再次主導第二輪國際監(jiān)管規(guī)則變革，與英國聯(lián)手，耗時8年，推出“巴塞爾協(xié)議Ⅱ”（下稱巴Ⅱ）。不同于巴Ⅰ簡單易行，巴Ⅱ所推崇的三大支柱（即最低資本充足率、外部監(jiān)管和市場約束）以及用于衡量信用、市場、操作三大風險的內部評級法，是美國大銀行廣泛使用的風控手段。巴Ⅱ的推行，一方面削弱其他發(fā)達國家的競爭優(yōu)勢。美英企圖通過提高風險權重等方式，劍指德國龐大的抵押債券市場以及德國的中小企業(yè)。通過加大已獲外部信用評級的資產對資本充足率的抵扣作用，打壓持有大量未評級資產的歐洲國家。為了與之抗衡，歐盟于2002年倡導實施《金融集團指引》，擬對美國投行在歐分支機構實施歐盟監(jiān)管規(guī)則，最終因美國的周旋而告失敗。與此同時，以澳荷為代表推出“雙峰監(jiān)管”理念，但因其政治影響力有限，沒有在全球范圍內形成主流。另一方面，全面提高發(fā)展中國家的實施成本。發(fā)展中國家金融業(yè)風險管理水平普遍較低，實施巴Ⅱ不得不倚仗標普、穆迪、麥肯錫等國際咨詢公司，發(fā)展中國家為此支付了數額龐大的咨詢費用，而這些公司幾乎無成本地獲得大量數據和信息，成為美國窺視發(fā)展中國家金融運行情況的主要渠道之一。

第三輪：2008年金融危機期間，美國與法德博弈，美英聯(lián)手推行“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”（下稱巴Ⅲ）。次貸危機爆發(fā)后，美國試圖效仿前兩輪變革，推行巴Ⅲ，然而，在法德等國的抵觸下，巴Ⅲ并未達到巴Ⅰ和巴Ⅱ的效果。相比于巴Ⅱ，巴Ⅲ提高了對核心資本充足率、杠桿比率以及流動性等監(jiān)管要求。這些要求對于危機后經過數輪去杠桿化和政府注資的美英銀行業(yè)而言不難實施，但對于高度依賴短期市場融資和受歐盟救助條件制約的法德等歐洲銀行業(yè)影響較大。為制衡巴Ⅲ，法德不顧英國的反對，于2011年7月力主歐盟委員會通過了歐盟資本要求監(jiān)管條例和第4版資本監(jiān)管指南，大幅放松了巴Ⅲ中核心資本充足率和流動性的監(jiān)管標準；同時，通過法國的施壓，迫使巴塞爾委員會放寬了巴Ⅲ流動性覆蓋比率中“高質量流動資產”的定義要求。對此，世界貨幣基金組織公開批評歐盟“在實施巴Ⅲ的關鍵條款上‘放水’”。

經過三輪國際金融監(jiān)管改革，美國國內監(jiān)管標準被包裝成國際準則。反觀美國，卻沒有如約履行國際金融監(jiān)管合作協(xié)議的約束，無論是巴Ⅱ還是后續(xù)的巴Ⅲ，美國都以各種理由延緩執(zhí)行。

金融危機以來新一輪國際金融監(jiān)管規(guī)則演變的新特征

本輪危機后，德法兩國主導的歐盟在巴塞爾委員會話語權日益提升，發(fā)展中國家也迅速崛起，嚴重危及了美國原有領先地位。甚至，美國在與法德等歐洲國家博弈升級中，漸失對巴Ⅲ的控制力。面對內外交困，美國改變策略，開始實施第四輪金融監(jiān)管規(guī)則的演變。與前三輪相比，新一輪金融監(jiān)管規(guī)則的演變呈現(xiàn)以下新特征。

第一，從承認“母國監(jiān)管”轉為直接“東道國監(jiān)管”。危機前，無論是國際性的巴塞爾協(xié)議，還是區(qū)域性的歐盟銀行指令，均推崇“母國監(jiān)管”原則。但危機以來，美國越來越不愿意接受“母國監(jiān)管”束縛，轉而對其他國家金融機構進行嚴苛的“東道國監(jiān)管”。目前，主要針對兩大類在美外資金融機構：一類是銀行類，即在美國境內設有分支機構、全球合并總資產達500億美元以上的外國銀行集團，約20余家，基本覆蓋了當前非美“全球系統(tǒng)重要性銀行”；另一類是非銀行類，即美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）認定的具有系統(tǒng)重要性的外國非銀行金融機構，此類機構認定范圍及監(jiān)管標準靈活度較大。

第二，從“事后監(jiān)管”模式轉為事前“壓力測試”。危機前，美國與其他國家類似，采用“事后監(jiān)管”模式。這種模式是運用傳統(tǒng)金融監(jiān)管指標，屬于事后觀測性指標，大多反映的是金融機構正常運營狀態(tài)而非危急狀態(tài)。危機后，美國更多運用“壓力測試”方式，即通過情景模擬對金融機構進行“事前預測”，并實施更具前瞻性、更為嚴苛的監(jiān)管標準。對于大多數以傳統(tǒng)“事后監(jiān)管”為主的國家而言，這種新模式是一個極大挑戰(zhàn)。最近，歐洲第一大全能銀行——德意志銀行就是新舊兩種模式交鋒下的犧牲品，其主要指標均滿足德國和歐盟監(jiān)管合規(guī)要求，卻連續(xù)兩年未通過美國“壓力測試”。

第三，從“主導規(guī)則”轉為借助司法實施“長臂管轄”。危機前，美國主要通過國際組織，主導監(jiān)管規(guī)則的制定。“主導”并不意味著“完全控制”。危機后，美國金融監(jiān)管對外戰(zhàn)略中更多運用“長臂管轄”權。“長臂管轄”是指美國利用其在國際政治的特殊地位，用一國國內之法去“管轄”他國經濟金融實體。其中，反洗錢和直接制裁是“長臂管轄”的兩件新武器。從戰(zhàn)略對手國(德、法、俄等)，到戰(zhàn)略盟友國(英、日)以及發(fā)展中國家(中國)，均是其打擊對象。

第四，從強調“獨立信息統(tǒng)計”到注重“微觀信息共享”。危機前，不同國家之間的金融數據統(tǒng)計標準迥異、共享機制匱乏。直到危機爆發(fā)，美歐等主要監(jiān)管機構尚不能掌握全部信息，延誤了干預和救助的最佳時機。對此，美國于2010年首次提出在全球范圍內推行“從搖籃到墳墓”式的金融市場法人識別碼系統(tǒng)（下稱LEI）。LEI系統(tǒng)是全球性開放式標準化的微觀金融數據收集和共享系統(tǒng)，能夠為各國宏觀審慎管理部門監(jiān)控和分析系統(tǒng)性風險提供可靠的數據保障，有望成為與巴塞爾協(xié)議并行的國際金融監(jiān)管新框架。

把握窗口期，尋求破局之策

面對新一輪國際金融監(jiān)管規(guī)則的重塑，我國既無法回避和反對，又不能完全亦步亦趨，唯一的辦法是充分利用各類資源和平臺，積極參與，尋求破局之策。

一是警惕G20演變成西方新的規(guī)則“上傳平臺”，努力打造“以我為主”的亞投行等平臺。英美作為以直接融資為主體的國家，他們在歷次監(jiān)管規(guī)則演變中多次聯(lián)合，是歷史的必然。我國也應與印度、巴西等發(fā)展模式類似以及俄、德、法等政治訴求共同的國家結成戰(zhàn)略伙伴，借助由我國主導的亞投行等平臺，嘗試以區(qū)域監(jiān)管合作等形式，共同應對美國此輪金融監(jiān)管演變的沖擊。針對金融監(jiān)管領域國際協(xié)調難的問題，充分借鑒美國的經驗，從最容易取得國際共識的地方入手進而打開整個局面。

二是集中內外部優(yōu)勢，有效回擊“長臂管轄”權濫用行為。“長臂管轄”權的運用是新一輪國際金融監(jiān)管規(guī)則變革的特色之一，從當前美國對外監(jiān)管措施分類看，反洗錢、消費者權益保護、市場公平競爭、監(jiān)管合規(guī)等都有可能成為監(jiān)管處罰的依據。在外部環(huán)境惡化的情形下，我國應從國家戰(zhàn)略高度提早制定預案，成立國家層面的“海外事務應對協(xié)調小組”，統(tǒng)一國家司法、商務、會計、金融等領域資源，做好大數據時代金融數據安全防范工作。

三是積極參與美國主導下的全球金融市場LEI系統(tǒng)的構建。全球金融市場LEI系統(tǒng)可能成為與巴塞爾協(xié)議比肩的國際金融監(jiān)管的基石。目前，中國應積極參與該系統(tǒng)的籌備工作，特別是要參與各項細則的制定，一方面在規(guī)則制定階段表達自身的利益訴求；另一方面加強與各國金融當局的溝通與交流，通過本土金融市場LEI系統(tǒng)的建設，盡快彌補傳統(tǒng)獨立微觀金融信息統(tǒng)計與現(xiàn)行宏觀審慎管理對數據整合的需求之間的“信息缺口”。

四是警惕美國金融監(jiān)管對外戰(zhàn)略演變動態(tài)，鼓勵中資金融機構主動從高風險領域撤離。我國金融監(jiān)管機構應從大局出發(fā)，鼓勵中資金融機構國際化理性發(fā)展。中資金融機構宜正確評估合規(guī)成本與收益，加快戰(zhàn)略轉型和調整業(yè)務發(fā)展模式，對于高風險領域應主動撤離。避免重蹈上世紀80年代日本和歐債危機后德意志銀行盲目海外擴張失敗的覆轍。